为全面贯彻总体国家安全观和习近平总书记关于人民防空的重要指示批示精神，加快建立健全我市人防工程产权制度，破解人防工程维护管理难题，经市政府批准，出台了《宁波市人民政府办公厅关于全面推进人防工程产权制度综合改革的实施意见》（甬政办发〔2023〕5号）（以下简称《实施意见》），现对《实施意见》主要内容解读如下：
一、制定背景
2022年6月，省政府办公厅印发了《关于人防工程产权制度综合改革试点的指导意见》（浙政办发〔2022〕 40号），要求各地制定具体实施方案，宁波等地探索开展既有人防工程的产权改革试点。宁波市是全省率先开展人防工程产权制度四个试点城市之一，为破解人防工程产权不明晰带来的工程平时使用、维护管理等方面的问题，构建人防工程所有权归属明晰、使用权流转有序、经营权灵活自主及战备效益、社会效益和经济效益有机统一的人防工程建设管理新模式，制定了本《实施意见》。
二、制定依据
《浙江省人民防空工程管理办法》（浙江省人民政府令第391号）、《浙江省人民政府办公厅关于人防工程产权制度综合改革试点的指导意见》（浙政办发〔2022〕40号）、《宁波市住宅小区物业管理条例》等。
三、主要内容
《实施意见》分为总体要求、重点任务和保障措施3个部分，主要内容如下：
（一）总体要求
《实施意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻总体国家安全观和习近平总书记关于人民防空的重要指示批示精神。以结合民用建筑依法修建的人防工程（以下称结建人防工程）产权改革为重点，以提高工程防护效能为根本目标，分步分类推进人防工程国有化改革。计划到2025年，基本形成规划科学有效、所有权归属明确、经营权灵活自主、维护责任落实到位、平战转换保障有力的人防工程管理新机制，实现防护工程体系规划、建设和管理质的提升。
（二）重点任务
1.加强人防规划引领和实施管理。重点包括健全人防规划体系，强化规划融合和落地两方面，一是到2023年底，完成市、县（市）人民防空专项规划修编，其主要内容纳入同级国土空间总体规划。二是城市控制性详细规划应按浙江省《控制性详细规划人民防空设施编制标准》设置人防专篇，明确人防工程配建指标、统筹建设、防空警报等人防设施设置要求，相关指标和内容应在地块规划设计条件中予以载明，确保人防设施设置要求落地见效。三是各地政府人防主管部门要根据人防规划和统筹调控规模编制年度重点自建项目计划，按规定报批后组织实施。四是鼓励企事业、社会团体和个人多元投资建设人防工程，按照相关规定享受优惠政策。
2.明晰人防工程产权归属。《实施意见》坚持战备优先、合法合规、社会认可的原则，以保障人防工程战时防护效能为目标，综合考虑了改革前后人防工程相关权益主体的责、权、利平衡和有机衔接。
首先，人防工程产权归属原则上遵循《中华人民共和国民法典》规定，即所有权归建设用地使用权人。因结建人防工程权属无法律明确规定，故作“但书”处理，这也符合《中华人民共和国民法典》第三百五十二条“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但是有相反证据证明的除外。”的规定。
其次，明确以下为具有“相反证据证明”的两种情形：
（1）新增人防工程：在设置国有土地出让、划拨、租赁以及以国有土地作价出资的条件时，通过约定方式，明确结建人防工程建成后直接移交给政府确定的国有单位，产权国有。
（2）既有人防工程：按照“权责一致”的原则，由政府负责维护管理的，其所有权归政府确定的国有单位。同时，在本《实施意见》的第（四）条，对应当由政府确定的国有单位管理的人防工程予以了明确规定。
3.开展人防工程产权登记。产权明晰的人防工程，可依据相关规定办理不动产登记，登记的最小基本单元为一个防护单元，登记簿及权利证书上根据工程类别分别注明“人防工程”或“兼顾人防”。结建人防工程可由政府确定的国有单位委托建设单位一并申请，直接登记在该国有单位名下。
4.落实维护管理责任。为确保人防工程战时防护效能，按照现行人防法律法规对工程维护管理责任单位的确定原则，明确以下三种情形由政府确定的国有单位接管并承担维护管理责任：一是建设单位已经注销的；二是《宁波市人民防空工程使用管理暂行规定》实施期间移交物业管理公司管理的；三是经区（县、市）人民政府认定，建设单位无能力承担维护管理责任的。
产权人或建设单位应按照《浙江省人民防空工程管理办法》规定，承担工程使用管理、维护保养、专业维修、平战转换、演习演练等义务。加强对暂不办理不动产登记的既有人防工程维护管理情况的监管，督促建设单位落实维护管理责任。继续开展人防工程综合保险试点,推进人防工程维护管理专业化、市场化进程。
5.规范资产经营管理。建立国有人防工程资产管理制度，鼓励国有人防工程产权人开展市场化经营运作，依法灵活采用租赁经营等模式，盘活国有人防工程资产。
住宅小区内的人防工程是人防工程的重要组成部分，与居民群众生活密切相关，所以应纳入小区日常物业管理范围。产权改革前，依据《宁波市人民防空工程使用管理暂行规定》及配套政策规定，移交物业企业管理的人防工程，平时收入的40%留作物业企业管理费用，60%作为人防工程专项维修资金。产权改革后，物业企业不再是人防工程维护管理责任主体，其服务费用根据人防工程产权单位与之签订的服务合同确定。国有人防工程平时用于停车的，停车位租赁收入（不含车位物业管理费）税后的30%用于补贴小区维护和管理支出，参照《宁波市住宅小区物业管理条例》第六十五条规定进行管理，体现了人防工程的社会服务功能和人民防空为人民的本质属性。
6.积极探索共富先行。鼓励研究发展新业态，合理规划人防工程平时用途，优先补充城市居民基本生活和文化服务设施，丰富人防工程民生应用场景，充分发挥人防工程的公益属性和社会服务功能。全面开展既有人防工程标识标牌更新三年专项行动，提高人防设施辨识度，增强民众国防意识，强化社会共同监督。
7.构建监管协同机制。一是全面推进人防数字化改革，加快形成人防工程全生命周期数字化管理机制。二是加强部门间监管协同，定期开展工程巡查抽查和联合执法。三是加强国有人防工程战备功能和资产运营等监督检查。从而形成专业单位具体实施维护保养、产权人（建设单位）履行管理主体责任，政府部门严格监管、社会群众共同监督的齐抓共管机制。
（三）保障措施
从加强组织领导、压实工作责任、做好宣传引导等方面凝聚改革共识，营造良好改革氛围，共同推进人防工程产权制度综合改革工作，促进人防事业高质量发展。
四、实施日期
《实施意见》自2023年3月20日起施行，实施范围为宁波全市。
五、解读机关
宁波市人民防空办公室。咨询电话：0574-83895603。